丘昌泰 國立臺北大學公共行政暨政策學系
前言：基因種源戰爭的崛起
觀察人類的發展歷史，世界各國因為爭取強國的地位曾經發生「世界大戰」，后來又發生「石油戰爭」，本世紀則進入經濟貿易的戰爭，不少人預言：下一世紀的戰爭將會進入基因、種源的爭奪戰�；蚍N源戰爭之所以成為本世紀的戰爭型態主要是因為這個鳥語花香、鶯飛燕舞的地球，由于人類過度濫用地球資源的結果，使得地球進入生物「大滅絕」的危機時代，生態學者威爾遜（Wilson, 1992）就指出：地球歷史上過去曾經出現過六次極大規模的生物大滅絕，但未來可能地球仍可能發生第七次，因為目前全球每年至少有二萬七千個物種遭到滅絕的危機。雷文（Raven, 1988）估計八○年代初期，地球每天至少有二至三種生物從地球上消失；此意謂著地球自然棲地的破壞、生態系統的崩解、遺傳材料的一去不返。
有鑒于此，世紀末的世界各國已經紛紛喊出「基因種源是國家主權」的口號，而隨著基因科技的急速發展，「基因產權」與「種源產權」的保護已經成為各國急于保護的貿易新重點；在這樣的背景之下，聯合國于一九九二年所簽署的生物多樣性公約就是一個值得重視的國際環保公約。
臺灣可以說是一個嗜吃的民族，虎鞭、蛇膽、鹿茸等都是炙手可熱的補品，但自多年前發生犀牛角風波之后，野生動物保育法在國際環境保護組織的壓力下順利完成立法，但是國人對于生物物種的保護仍停留在拯救生存受到威脅的個別物種，完全忽略其所擁有的多樣性生態系統。以臺灣梅花鹿為例，乃是臺灣的特有亞種，曾經創下一年出口鹿皮二十萬張的記錄，但在鹿茸及鹿皮的市場需求下，最后一只野生梅花鹿已在1968年被射殺，目前只能在自然保護區和動物園才能尋覓其芳蹤（林良恭與林俊義，72: 85-86）。
壹、生物多樣性公約的內容
所謂「生物多樣性」系指地球上千萬種動物、植物、微生物所擁有的基因、種源及其所構成的生態環境，包括：物種多樣性、遺傳多樣性與生態多樣性，這些都是人類永續發展的基礎，可是今天人類的生存活動卻使得基因消失、物種滅絕、生態體系漸趨惡質化。為了拯救這種生態危機，聯合國環境與發展委員會（United Nations Conference on Environment and Development）于一九九二年六月舉行聯合國地球高峰會議，發表二十一世紀議程（Agenda 21），生物多樣性公約即為該議程中相當重要的國際環保公約之一，該公約由一○八個國家共同簽署，自一九九三年開始生效，目前已有多達一六二國家簽署，公約主旨在確保各國采取有效行動，以遏阻對物種、生物自然生長環境及生態體系的破壞，以保存生物資源，并在不妨礙智慧財產權或專利權的情況下，以優惠及補助方式進行生物科技的轉移。公約精神在于規范世界各國對生物永續發展之認知，并使全球對生物多樣性進行保育，以永續利用各種生物組成，并公平分享生物基因資源所產生之利益（Johnson, 1994：287-292；環境白皮書，86：181）。
公約將生物的保育分為就地（insitu）與移地（exsitu）兩類：就地保育方面，各會員國應該建立保留區、保護區、母樹林或其它特殊措施區的生態系統、復育準則之機制；移地保育方面，則應建立動物園、植物園、種子庫等之法令與機制。為了使公約的計劃行動能夠實現，各會員國應該加強國際合作，透過國際組織，協助鑒定各國，特別是開發中或未開發國家的生物多樣性成分，并且對于需要緊急保育措施之生物采取監控措施；此外，各會員國應該設計保育生物多樣性的誘因機制，使得地球上的生物資源能夠永續利用。
該公約中最重要的規定為：各會員國對于其自然資源擁有主權，基因種源資源的使用權利為該國家政府所擁有，并可立法加以保障；但各會員國應努力創造有利于他國取得基因種源資源的規定，在雙方同意的前提下，訂定使用與利益分配的合作協議。
貳、我國對于生物多樣性政策的因應現況
一、我國的生態特征
臺灣的生物資源主要有森林資源、漁業資源，及各類野生動植物。森林面積達186萬余公頃，占全島面積52％，以闊葉林為主，占61％，針葉林次之，占23％；目前國有林及公有林合占90％，私有林10％。森林蓄積量為326百萬立方公尺，其中針葉林材積占47％，闊葉林材積占53％，平均每公頃為175立方公尺。由于臺灣位居亞熱帶，氣候溫暖潮濕，加以地形多變化，形成各種不同的生育地，適合各類動植物生存，孕育了約4千種高等維管束植物、143種淡水魚類、92種爬蟲類、30種兩生類、4百多種鳥類、62種哺乳類、1萬5千種昆蟲及4百種蝶類等，使臺灣儼然成為一座天然博物館（農業政策白皮書，88）。
不過，由于早期國人對生物資源的開發利用往往超過其再生能力容許范圍，以致危及生物資源之生存；又空氣、水源和土壤等諸多環境因子的劣化，致使多種生物之生存環境受到影響。因此，如何在國際環保意識日強及國人對生活環境質量要求日高之趨勢下，就各類資源特性及所面臨之問題，策定生物資源之管理策略乃是十分重要的公共課題。
二、我國的生態保育政策
為了維護生態物種的完整性，我國農業政策白皮書中有專章討論「資源管理」，未來資源管理之政策目標中與生物多樣性有關者為：「確保生物資源之永續利用」，其具體的策略分別是（農業政策白皮書，88）：
一、 建立生物資源基本數據庫，加強資源培育：對本土各項生物資源的數量、種類、分布、生長條件等，進行調查研究，建立生物資源基本數據庫，以利保護及撫育。
二、 擴大造林及漁場造成，改善生物資源生存空間，維護其生存地區之環境質量。
三、 規劃利用生物資源：訂定林業、漁業資源更新、捕撈原則，全面禁止珍稀動植物獵取，在不破壞環境生態和諧下，合理利用林產物及漁業資源，使開發利用不至影響資源之再生能力。
四、 健全相關法規，培植保育人才：整合農業資源保育及利用法規之相關規定，如森林法、漁業法、水利法、野生動物保育法、文化資產保存法等，落實重大資源開發案之事前環境影響評估，及事后追蹤監督。
五、 培育保育人才，充實各級政府保育人力，鼓勵民間保育相關團體及社會人士共同參與保育工作。
六、 積極開發生物技術：發展基因工程等關鍵性生物技術，加速農業生物技術之開發應用。開發生物性農業生產資材、動植物保護、疫苗產制及產品安全之檢測技術。應用生物科技，發展高質量、高價值、多元化之產品。選擇重點項目進行團隊或群體研究，以任務導向，集中人力、物力，強化相關選擇領域之生物科技研發工作。積極培訓農業生物技術之高級研究人才，加速提升研究效率與水平。衡酌本土環境以及國際農產品市場供需，審慎選擇項目與地點，研究設置具生產高科技產品并兼有觀光教育功能之農業生物技術專業區。
參、我國生物多樣性政策的策略規畫：SWOT分析
嚴格說來，我國根本沒有專門因應生物多樣性公約的政策，前述所說的生態保育政策系從「農業發展」的觀點出發，以「開發觀點」約略提及生物多樣性的因應策略，而且生態保育政策也是涵蓋在農業委員會的組織架構下付諸制訂與執行，顯然這樣的組織架構是有問題的，并沒有從「生態觀點」設計可行的因應策略，也沒有一個專責性的組織架構。據筆者所知，政府官員仍未聽過該公約名稱者比比皆是，而不懂其內涵者更是不在少數。因此，目前我國欠缺足以因應國際生物多樣性公約的具體策略，以保護目前瀕臨絕種的動植物或微生物。作者擬從SWOT角度加以分析如次：
一、機會（opportunities）：
世界各國重視生物多樣性的機會已經來臨，我們必須加以掌握，近來不少先進國家紛紛到臺灣「尋寶」，甚至是「偷竊」、「獵取」臺灣的種源與基因，而我們卻渾然不知，殊屬可惜。如最近在臺灣走紅的白鳳豆，如果日后證明確實有其治癌效果，則中國大陸將是最大的受益者，因為他們已經搶先登記專利權，發明此項療效的臺灣未來將被迫向大陸購買使用權，豈非荒謬之舉？又如日本警訊株式會社社長岸本克己希望從繁殖土壤菌中來解決高雄澄清湖的污染問題；大阪大學名譽教授的研究中指出：如果在化糞池中加上一套足以分解糞變的細菌，則目前全世界所使用的衛浴設備就可能絕跡了。以搜集種源著稱的美國加州Diversa公司日前透過食品工業發展研究所屬的菌種保存及研究中心，希望以黃石國家公園的合作模式在臺灣搜集基因，然后發展生物科技產業。這些實例足以說明：目前我國已經具有發展生物多樣性政策的良好機會。
二、威脅（threats）：
我們的威脅來自于兩方面：第一、來自于國外的威脅：主要的國外威脅是在于生物科技已經高度發展的先進國家已經悄悄地開始進行種源與基因的獵取行動，這些國家不論是日本、美國、德國等都相當垂青這一塊「麻雀雖小，五臟俱全」的臺灣寶島。因此，當我們在簽訂物種跨國合作事宜，應該特別注意合約內容的訂定，包括：種源基因的產權保護與其所衍生的商業利益，以免損害國家利益。第二、來自于國內的威脅：目前臺灣的環境污染情形仍未改善，土壤、河流與空氣的污染日漸惡化，而且土地開發的現象并未稍歇，已經造成生物生存的威脅，有必要采取更積極的環境保護行動。
三、優勢（strength）：
我國發展生物多樣性政策的優勢在于下面兩方面：
一、 具有豐沛而多源的基因、種源與生態系統：臺灣是一個多山島嶼，其中平地只占四分之一，林地及山坡地占四分之三，海岸線長，地形變化多，加以地處熱帶及亞熱帶，年平均雨量2千5百公厘，各類動植物繁衍其間，自然景觀相當優美。臺灣橫跨亞熱帶與熱帶，地勢起伏，高山林立，塑造出各式各樣的生態系統，舉凡熱帶、溫帶與寒帶的生態系統不一而足，使得臺灣像「聚寶盆」一樣，同時擁有大陸性與島嶼性的各類生物，有些地區甚至成為氣候變遷中的避難所，而多樣化的生態棲地及暖期的海峽隔離，又造成基因隔離，從而促使基因亞種分化或新種形成，使臺灣成為生物多樣性的溫床。美國密蘇里植物園Peter Raven博士曾粗估全臺的生物約有150,000種，占全球物種數的1.5%，其中高達1/3至1/4之物種都是臺灣的特有種。臺灣有十四種特有鳥類，如深山竹雞、冠羽畫眉、帝雉等，臺灣的哺乳類動物也有十四種之多包括：臺灣獼喉、石虎、云豹、野山羊等；全球三五○科左右之被子植物，本島擁有二四○科；全球有六十五科之蕨類植物，臺灣有三十八科，本島可謂集世界植物科群之大成（柳榗，民78）。
二、 具有優越的生物基因工程技術：臺灣不像未開發國家，只有基因種源，卻沒有基因工程的技術，若干研究機構如中央研究院、各大專院校相關科系、食品工業工業研究所、農業試驗研究單位、農民團體等研究機構都已經發展出相當新進的生物科技；若能與先進國家發展合作協議，則必能引進生物科技技術，達成技術生根的效果。
四、劣勢（weakness）：
無可否認地，由于都市及工商業發展快速，對土地資源需求日殷，致使土地利用朝向山坡地發展，影響其涵養水源及國土保安功能；又因年降雨之時間與空間分布不均，儲水設施不足及水污染等問題，使有效利用的水資源減少；魚類及其它野生動植物，也由于以往保育觀念不足及水土資源劣化，使得部分物種之繁衍受到影響。目前我國生物多樣性政策的弱勢在于：
（一） 制度運作上的困境：目前我國欠缺專責性的因應生物多樣性之法規、機構、經費與人力，以至于無法進行生物多樣性工作的整合；
（二） 學術界對于我國物種與生態系統的了解太少，以至于無法建立相關的數據庫，以作為相關政策制訂之參考依據；
（三） 生物資源開發利用與保育工作的利益分配不均，目前的生物資源開發利用幾乎是由開發者獲利，卻由他人負擔開發的成本與義務；
（四） 自然保護（留）區的工作不夠落實，破壞保留區的政策不一而足，卻沒有發揮保護區應有的角色。
（五） 民眾對于生物多樣性的意識相當薄弱，仍停留在個別物種的保育上，并未從整體生態系統的觀點加以維護。
肆、臺灣生物多樣性的因應策略
基于前述我國政府機關的優勢劣勢，以及外在環境的機會威脅，我們必須積極研擬生物多樣性的策略。
一、 積極進行臺灣物種基因的清查與保護工作，以積極建立相關數據庫：目前臺灣生物的多樣性到底多樣性到何種程度，國科會或相關機構應該要委托學術單位積極進行研究，并且建立制度化的數據庫。
二、 制訂生物多樣性相關的法律：如遺傳資源管理法、生物技術安全法、植物品種保護法、物種基因保障法等，以積極立法保障臺灣多樣性的基因、物種，以免成為生物多樣性滅絕的國家。
三、 整合政策制訂與執行機構的功能與機制：目前雖然已經將生物多樣性工作納入行政院永續發展委員會，并將召集人由政務委員提升至副院長層級，顯示政府重視相關課題。但無可否認地，這樣的機構僅是「任務編組」，沒有專門單位負責推動生物多樣性的保育工作，因此，我們建議：在現行體制下，應該設立保護生物多樣性的專責機構，設在農委會、環保署或獨立單位皆可，總之一定要使之專責化與制度化。
四、 整合行政機關的多元行動：行政院各個部會對于物種基因的處理政策與態度應該加以整合，行動應該一致，千萬不要出現「政出多門、各自為政」的現象，例如，農委會禁止某物種出口，但外交部或經濟部卻另辟管道奉送出國，這樣的沖突而矛盾的行動，應該加以避免。
我們積極保育生物的多樣性，主要是因為他可以產生下列重要價值：（一）經濟價值：透過生物科技的發展，他所可能引發的商機是無法估量的；（二）科學教育價值：可以供生物學及環境學研究上的重要素材；（三）文化藝術價值：多樣化的生物行為可以啟發人類的知識與思考，使得人類的生活更豐富；（四）生態價值：可以維持生態系統的平衡，大自然生物的永續發展（魏國彥與許晃雄合編，民86：13-10-12）。我國雖非該公約的締約國，但仍應依照該公約之規定，研擬因應策略，一方面對國內的生物資源擁有主權，另一方面也有責任保育本國的生物多樣性，如此可以避免遭到簽約國的報復與孤立。
結論：南臺灣發展策略之省思
南臺灣是臺灣地區農業活動最為活躍的地區，同時也是野生動植物、微生物最為豐沛的地區，我們從下面幾個角度的觀察就可肯定南臺灣在臺灣生物多樣性政策的重要地位。以自然保留區而論，全臺灣共有十八個自然保留區中，南臺灣擁有其中的七個，而面積最大的自然保留區也在南臺灣，其所保護的對象如臺灣蘇鐵、穗花杉、一葉蘭、野生動物等都是臺灣的特有生物（表一）。
表一 南臺灣的自然保留區
名稱 保護對象 面積 地點 公告日期 管理機構
臺灣蘇鐵自然保留區 臺灣蘇鐵 290.46 臺東縣鹿野鄉 75.06.27 臺灣省林務局
臺灣穗花杉自然保留區 臺灣穗花杉 86.40 臺東縣大武鄉 75.06.27 臺灣省林務局
大武山自然保留區 野生動物及其棲息地、原始林、高山湖泊 47,000.00 臺東縣大武山區 77.01.13 臺灣省林務局
臺灣一葉蘭自然保留區 臺灣一葉蘭及其生態環境 51.89 嘉義縣阿里山區 81.03.12 臺灣省林務局
出云山自然保留區 闊葉林、針葉樹、天然林、稀有動植物、淡水魚類等 6,248.74 高雄現出云山區 81.0312 臺灣省林務局
烏山頂泥火山自然保留區 泥火山地景 4.89 高雄縣燕巢鄉 81.03.12 高雄縣政府
墾丁高位珊瑚礁自然保留區 高位珊瑚礁及其生態環境 137.62 墾丁熱帶植物園第三區 83.01.10 臺灣省林業試驗所
資料來源：中華民國臺灣地區環境信息，民84：294。
以國家公園而論，玉山國家公園面積為105,490公頃，于七十四年四月十日公告，為全國面積最大的國家公園，公園內包括兩個保護區，保護帝雉、藍腹鷴等稀有動物，紅豆杉、臺灣杉等臺灣特有種植物。墾丁國家公園面積為32,631公頃，于七十一年九月一日公告為國家公園，公園內至少包括四個生態保護區，分別保護原始海岸林、貝殼沙、灰面鷲、高位珊瑚礁崩崖景觀等（表二）。
表二 墾丁國家公園的生態保護區
公園名稱 生態保護區 面積（公頃） 主要保護對象
墾丁國家公園 船帆石 28.5 原始海岸林、高位珊瑚礁巖
南仁山 5158.5 低海拔原始林、灰面鷲等候鳥
砂島 3.0 貝殼沙
龍坑 7.2 高位珊瑚礁崩崖景觀
玉山國家公園 玉山、大分 63155.3 帝雉、藍腹鷴等稀有動物
南橫檜谷 1073.6 紅豆杉、臺灣杉等
資料來源：中華民國臺灣地區環境信息，民84：297。
以野生動物保護區而論，臺灣地區共有五個，南臺灣就有兩個：一、高雄縣楠梓仙溪溪港魚類保護區，積極保護魚類；臺南市四草野生動物保護區則擁有珍貴的鳥類（表三），這樣草根性的動物保護行動值得肯定。若以受到保護的動物而論，從臺灣鳥類來觀察，南臺灣可以觀賞鳥類的地方甚多，如阿里山的畫眉科鳥類、曾文溪口的黑面琵鷺、臺南市四草的水鳥、高雄縣的藤枝扇平、高雄市的澄清湖與柴山、屏東縣的穎達生態農場、墾丁公園等。
表三 南臺灣的野生動物保護區
名稱 主要保護對象 面積（公頃） 地點 公告日期 管理機構
高雄縣楠梓仙溪溪港魚類保護區 高雄縣三民鄉 82.05.26 高雄縣政府
臺南市四草野生動物保護區 珍貴濕地及其棲息之鳥類 513 臺南市安南區四草地區 83 臺南市政府
資料來源：中華民國臺灣地區環境信息，民84：295。
至于蘊藏豐富生物資源的南臺灣海岸濕地，更是不可勝數，如嘉義東石、鰲鼓、布袋紅樹林沼澤；臺南北門、將軍、七股、曾文溪口、四草紅樹林沼澤；高雄永安、竹滬紅樹林沼澤、彌陀海灘；屏東大鵬灣紅樹林沼澤、保力溪口灘地等。由于海岸濕地具有特殊的環境因子，故依此生存與繁衍的淡水或海水動植物，都具有特殊的適應機制，乃是生態學上相當值得重視的一環。
但無可否認地，南臺灣的污染情形也相當嚴重，以生物的棲息地：土壤為例，南臺灣土壤受到重金屬感染的情形，已經進入到嚴重的第四級與第五級之比例甚高，第五級以臺南地區的面積為最多，約有一八五公頃，重金屬以鋅、銅、鉻、鎳等為主；第四級污染面積中，南臺灣也占了17%左右，重金屬則以砷、鋅、鎘、銅、汞、鎳、鉻等為主。吾人皆知：土壤是動植物、微生物生存棲息的場地，土壤中所擁有豐富的微生物或菌類，很可能可以解決人類生活上的難題，因此，如果土壤受到污染，則遑論發展生物多樣性策略了。因此，如何防止土壤的污染與惡化乃是相當重要的課題（表四）。
表四 南臺灣土壤中重金屬中污染面積及其比例
地區 耕地面積（公頃） 第四級面積
（公頃） 第四級面積比例 第五級面積（公頃） 第五級面積比例
嘉義縣市 79,716 1,320 1.66% 0.00 0.00
臺南縣市 105,485 7,560 7.17 185 0.18
高雄縣市 58,300 5,130 8.80 85.00 0.15
屏東縣 76,718 980 1.28 0.00 0.00
資料來源：中華民國臺灣地區環境信息，民84：213。
從這些看生態特性的優缺點而論，南臺灣的發展策略基本上與前述臺灣整體的發展策略應該是一致的，不過，有鑒于各國日漸重視國際環保公約，南臺灣似乎應該發展出「生態保育產業」，俾使南臺灣能夠永續發展。但是，近年來我們看到政府不斷地紛紛推出發展南部科學園區、重工業的發展計劃、國道南橫開發計劃等，此種發展方向不僅與國際環保公約發展的方向悖道而馳，而且也嚴重破壞南臺灣的生態系統，筆者不能不對此表示遺憾。最后，我們建議：有志于生態保育的學政界及社會人士應該大力推動南臺灣的生態保育政策，著重于生物多樣性策略的推動，唯有進行這種產業結構的調整，南臺灣才能永續發展。
參考書目
Johnson, Stanley P. 1994. The Earth Summit: The United nations Conference on Environment and Development.
Raven, P. H. 1988. “Our Diminishing Tropical Forests,” in E. O. Wilson, ed. Biodiversity, Washington, DC: National Academy Press.
Wilson, E. O. 1992. The Diversity of Life. Cambridge, MA: Belknap Press of Harvard University Press.
行政院農委會主編，88，農業政策白皮書，網址：http://www.coa.gov.tw/。
行政院環保署主編，86，環境白皮書。
李玲玲，84.01，「從全球氣候變遷談生物多樣性的維護」，師友，340: 27-32。
周昌弘，84.07，「生物多樣性：觀念、假說及研究」，科學月刊，26（7）: 547-553。
林良恭與林俊義，72，「臺灣的哺乳類」，大自然，創刊號，頁 85-86。
林金水，85.12，生物多樣性的維護保全與森林的管理，22（9）: 58-61。
林曜松，87.12，「生物多樣性保育」，社教資料雜志，245: 10-13。
林曜松，88.02，「生物多樣性公約對我國生物科技發展的沖擊」，農政與農情，80: 44-46。
林曜松，88.03，「生物多樣性保育之省思」，環境教育，38: 1-6。
金恒鑣，88.03，「生物多樣性保育概念的形成」，環境教育，38: 7-16。
柳榗，78，「臺灣生物地理概說」，臺灣動物地理淵源研討會專集，臺北市立動物園：13-23。
張義源，85.01，「生物多樣性公約締約國第二次會議概要」，國際環保通訊，11: 1-8。
陳明義，85.03，「簡介生物多樣性公約」，臺灣林業，22（3）：21-22。
楊曉佩，84.01，「生物多樣性的重要與維持之道」，科學月刊，26（1）： 29-33。
趙榮臺，88.03，「生物多樣性保育公約及其教育原則」，環境教育，三十八：17-27。
魏國彥與許晃雄合編，86，全球環境變遷導論，臺灣大學全球變遷研究中心編著，第十三章：10-12。
上一條:沒有記錄
下一條:沒有記錄 | 