趙榮臺(tái)
林業(yè)試驗(yàn)所森林保護(hù)系
前言
生物多樣性(biological diversity)包括了遺傳樣性(genetic diversity)、物種樣性(species diversity)和生態(tài)系多樣性(ecosystem diversity)。雖然聯(lián)合國(guó)環(huán)境署在1993年估計(jì)糧食、纖維、景觀植物和生物原料大約占了全球經(jīng)濟(jì)的二分之一，可是根據(jù)世界資源研究所(World Resources Institute)的估計(jì)，全球的熱帶雨林自1960年到1990年間消失了1/5，而聯(lián)合國(guó)農(nóng)糧組織(United Nations Food and Agriculture Organization)指出全世界75%左右的作物品系已經(jīng)滅絕，每年大約消失50,000個(gè)品系。連基本生存所系的糧食作物和其它生物資源都加速滅絕，人類還有安全可言嗎？人類如果把地球上可再生的資源都消耗殆盡，那么還談什么「永續(xù)」、說什么「開發(fā)」呢？因此，唯有從基本面－－也就是采用一套完整的做法來保障生物多樣性－－才能解決生物資源耗竭的威脅，并求取人類能在地球豐盛的生命世界里五世其昌。
早在1970年代，生物學(xué)家已經(jīng)向決策者和一般大眾發(fā)出生物多樣性消失的警訊。1972年在瑞典首都斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境大會(huì)(United Nations Conference on Human Enviromnent)中，已將生物多樣性的保育列為重點(diǎn)。翌年的聯(lián)合國(guó)環(huán)境署指導(dǎo)委員會(huì)(UNEP’s Governing Council)第一屆會(huì)議也把“自然、野生動(dòng)物和遺傳資源的保育”列為重點(diǎn)。而1970年代紛紛成立的《關(guān)于水禽棲所的國(guó)際重要濕地公約》(Convention on Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat)，簡(jiǎn)稱濕地公約(the Ramsar or Wetlands Convention) 1971年通過)、《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, 簡(jiǎn)稱世界遺產(chǎn)公約(the World Heritage Convention), 1972年通過)、《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》(Cenvention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, 簡(jiǎn)稱華盛頓公約(CITES)，1973年通過)和《野生動(dòng)物遷移物種保育公約》(Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animal，簡(jiǎn)稱遷移物種公約(Migratory Species Convention), 1979年通過)等保育公約亦均與生物多樣性保育有關(guān)。
由于國(guó)際性、區(qū)域性的保育公約先后出籠，許多國(guó)際的專家開始提出了締訂有關(guān)全球生物多樣性國(guó)際公約的構(gòu)想。根據(jù)世界保育聯(lián)盟(IUCN)在1984年到1987年間的大會(huì)建議，該組織從1984到1989年陸續(xù)準(zhǔn)備了一些日后被納入《生物多樣性公約》的草案。世界保育聯(lián)盟的環(huán)境法委員會(huì)(Commission on Environmental Law)和環(huán)境法律中心(Environmental Law Center)在IUCN/WWF的植物顧問群(Plant Advisory Group)協(xié)助下，草擬了全球?yàn)楸Ｓ?gene)、物種(species)、生態(tài)系(ecosystem)層次的生物多樣性所需付諸的行動(dòng)，草案特別著重保護(hù)區(qū)內(nèi)外的就地保育(in situ conservation)。當(dāng)時(shí)大家也注意到財(cái)務(wù)機(jī)制的重要性和迫切性，沒有財(cái)源自然不能解除北國(guó)(the North，已開發(fā)國(guó)家)和南國(guó)(the South，開發(fā)中國(guó)家)間保育負(fù)擔(dān)的不平等。
一直到了1987年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署(United Nations Environment Programme, UNEP)意識(shí)到經(jīng)過多年的努力，生物多樣性的消失不但沒有減緩，而且每況愈下，保育生物多樣性的行動(dòng)迫在眉睫，乃成立了特設(shè)工作組(ad hoc working group)來調(diào)查是否有必要以及有沒有可能形成一個(gè)大公約(umbrella convention)，涵蓋當(dāng)時(shí)及未來所有的環(huán)境及保育公約。該小組在1988年的第一次會(huì)議所做的結(jié)論是既有各公約只提到生物多樣性保育的特定問題，并不能充分滿足全球生物多樣性保育的全面需求。當(dāng)時(shí)已簽訂的公約，只涵蓋了一些國(guó)際重要的自然地點(diǎn)(世界遺產(chǎn)公約)、瀕絕物種的貿(mào)易威脅(華盛頓公約)、一類特定的生態(tài)系(濕地公約)和一群物種(遷移物種公約)。當(dāng)然，除此之外還有一些區(qū)域性的自然資源保育公約和相關(guān)法律文件。不過，就算所有這些公約加起來，也不足以保障全球的生物多樣性。因此小組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立一或多個(gè)具有約束力的全球法律機(jī)制。
然而，要發(fā)展出一個(gè)囊括既有保育公約的大公約在法律和技術(shù)上都不可能做到，因此項(xiàng)目工作小組終于在1990年達(dá)成共識(shí)：在既有公約之上建立一個(gè)新的綱要協(xié)約(framework treaty)，以保育全球生物多樣性。
在討論公約的范疇時(shí)，許多國(guó)家都沒有真正考慮到保育的各種層面，最后公約終于涵蓋了保育的所有層面，即就地和移地保育野生和畜養(yǎng)物種、永續(xù)利用生物資源、取得遺傳資源和相關(guān)科技(含生物科技)、取得從科技而來的惠益、改性活生物體(modified living organisms, MLO)以及提供新的財(cái)源。
在國(guó)際保育聯(lián)盟、農(nóng)糧組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署先后發(fā)展、修正公約草案后，項(xiàng)目工作小組正式更名為生物多樣性公約政府間協(xié)商委員會(huì)(Intergovernmental Negotiating Committee for a Convention on Biological Diversity, INC)，并自1991年2月正式展開談判。
公約的重要議題分給兩個(gè)小組逐條討論。第一組討論一般議題：例如基本原則、基本義務(wù)、就地和移地保育的措施以及它們和其它法律文件的關(guān)系。第二組則討論遺傳資源和相關(guān)科技的取得、技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)協(xié)助、財(cái)務(wù)機(jī)制和國(guó)際合作。談判進(jìn)展緩慢，隨著預(yù)定簽約日期(1992年6月)日漸迫近，才加速進(jìn)行。在1992年5月11日至22日舉行的最后一次協(xié)商，也就是聯(lián)合國(guó)的內(nèi)羅比(Nairobi)會(huì)議中，不到最后一分鐘，誰都沒有把握能否通過協(xié)議全文。不過，這個(gè)全球《生物多樣性公約協(xié)議本文(Agreed Text of Convention on Biological Diversity)》終于獲得通過。1992年6月5日在巴西里約熱內(nèi)盧(Rio de Janeiro)舉行的聯(lián)合國(guó)環(huán)境及開發(fā)大會(huì)(UN Conference on Environment and Development)，亦即世界高峰會(huì)議(World Summit))期間，《生物多樣性公約》開放給各國(guó)簽署，簽署一直延續(xù)到1993年6月4日(環(huán)境及開發(fā)大會(huì)之后繼續(xù)在紐約聯(lián)合國(guó)總部開放簽署)，簽約國(guó)出奇的踴躍，當(dāng)時(shí)已有168個(gè)國(guó)家簽署。根據(jù)《生物多樣性公約》第36條之規(guī)定，公約在第30個(gè)締約國(guó)(蒙古)批準(zhǔn)加入書交存之日的90天之后(亦即1993年12月29日)生效，換言之，才不過18個(gè)月后，公約就正式生效了。
生物多樣性公約成立之最主要的目的就是透過該公約締約國(guó)的努力，來推動(dòng)并落實(shí)公約之三大目標(biāo)：保育生物多樣性；永續(xù)利用其組成；及公平合理的分享由于利用生物多樣性遺傳資源所產(chǎn)生的惠益。截至目前為止，《生物多樣性公約》的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)－－締約國(guó)大會(huì)(Conference of Parties)，已經(jīng)召開過四次會(huì)議：締約國(guó)大會(huì)第一次會(huì)議于1994年在巴哈馬的拿騷舉行, 締約國(guó)大會(huì)第二次會(huì)議于1995年在印度尼西亞的雅加達(dá)舉行，締約國(guó)大會(huì)第三次會(huì)議于1996年在阿根廷的布宜諾斯艾利斯舉行。締約國(guó)大會(huì)第四次會(huì)議于1998年5月在斯洛伐克的布拉提斯拉瓦舉行。截至1998年8月為止，正式批準(zhǔn)加入公約的國(guó)家或經(jīng)濟(jì)共同體已達(dá)174個(gè)，堪稱全球最大的保育公約。
《生物多樣性公約》
從《生物多樣性公約》的序言中可以綜覽締約國(guó)的關(guān)切和動(dòng)機(jī)，同時(shí)也反映了公約中所應(yīng)履行的義務(wù)是怎么來的。
締約國(guó)，
意識(shí)到生物多樣性的內(nèi)在價(jià)值，和生物多樣性及其組成部分的生態(tài)、遺傳、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、教育、文化、娛樂和美學(xué)價(jià)值。
還意識(shí)到生物多樣性對(duì)演化和保持生物圈的生命維持系統(tǒng)的重要性，
確認(rèn)保育生物多樣性是全人類共同關(guān)切的問題，
重申各國(guó)對(duì)它自己的生物資源擁有主權(quán)權(quán)利，
也重申各國(guó)有責(zé)任保育它自己的生物多樣性，并以永續(xù)的方式利用它自己的生物資源，
關(guān)切一些人類活動(dòng)正在導(dǎo)致生物多樣性的嚴(yán)重減少，
意識(shí)到普遍缺乏關(guān)于生物多樣性的信息和知識(shí)，亟需開發(fā)科學(xué)、技術(shù)和機(jī)構(gòu)能力，從而提供基本理解，據(jù)以策劃與執(zhí)行適當(dāng)措施，
注意到預(yù)測(cè)、預(yù)防和從根源上消除導(dǎo)致生物多樣性嚴(yán)重減少或喪失的原因，至為重要，
并注意到生物多樣性遭受嚴(yán)重減少或損失的威脅時(shí)，不應(yīng)以缺乏充分的科學(xué)定論為理由，而推遲采取旨在避免或盡量減輕此種威脅的措施，
注意到保育生物多樣性的基本要求，是就地保育生態(tài)系統(tǒng)和自然棲地，維持恢復(fù)物種在其自然環(huán)境中有生存力的種群，
并注意到移地措施，最好在原產(chǎn)國(guó)內(nèi)實(shí)行，也可發(fā)揮重要作用；
認(rèn)識(shí)到許多體現(xiàn)傳統(tǒng)生活方式的原住民和地方小區(qū)同生物資源有著密切和傳統(tǒng)的依存關(guān)系，應(yīng)公平分享從利用與保育生物資源及永續(xù)利用其組成部分有關(guān)的傳統(tǒng)知識(shí)、創(chuàng)新和實(shí)踐而產(chǎn)生的惠益，
并認(rèn)識(shí)到婦女在保育和永續(xù)利用生物多樣性中發(fā)揮的極其重要作用，并確認(rèn)婦女必須充分參與制訂和實(shí)施保育生物多樣性的各級(jí)政策，
強(qiáng)調(diào)為了生物多樣性的保育及其組成部分的永續(xù)利用，促進(jìn)國(guó)家、政府間組織和非政府部門之間的國(guó)際、區(qū)域和全球性合作的重要性和必要性，
承認(rèn)提供新的和額外的資金和適當(dāng)取得有關(guān)的技術(shù)，可對(duì)全世界處理生物多樣性喪失問題的能力產(chǎn)生重大影響，
進(jìn)一步承認(rèn)有必要訂立特別的條款，以滿足開發(fā)中國(guó)家的需要，包括提供新的和額外的資金和適當(dāng)取得有關(guān)的技術(shù)，
注意到最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼國(guó)家這方面的特殊情況，
承認(rèn)有必要大量投資以保育生物多樣性，而且這些投資可望產(chǎn)生廣泛的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)惠益，
認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及根除貧困是發(fā)展中國(guó)家第一和壓倒一切的優(yōu)先事務(wù)，
意識(shí)到保育和永續(xù)利用生物多樣性對(duì)滿足世界日益增加的人口對(duì)糧食、健康和其它需求至為重要，而為此目的取得和分享遺傳資源和遺傳技術(shù)是必不可少的，
注意到保育和永續(xù)利用生物多樣性最終必定增強(qiáng)國(guó)家間的友好關(guān)系，并有助于實(shí)現(xiàn)人類和平；
期望加強(qiáng)和補(bǔ)充現(xiàn)有保育生物多樣性和永續(xù)使用其組成部分的各項(xiàng)國(guó)際協(xié)議；
并決心為今世后代的利益，保育和永續(xù)利用生物多樣性，
茲協(xié)議如下：(共計(jì)條款42條)
這份公約是環(huán)境與開發(fā)的里程碑。它第一次全面地嘗試解決全球生物多樣性和永續(xù)利用生物資源的問題�；趥惱怼⒔�(jīng)濟(jì)利益和人類的生存，公約意識(shí)到我們必須保育生物多樣性和生物資源。公約也暗示最令后代子孫遺憾的，莫過于我們這一代所造的環(huán)境影響導(dǎo)致了無法挽回的生物多樣性消失－－例如物種滅絕。
然而，公約更跨過了生物多樣性本身和生物資源的永續(xù)利用，進(jìn)而涵蓋遺傳資源的取得、分享利用遺傳物質(zhì)所產(chǎn)生的惠益、技術(shù)(technology)的取得(access)和轉(zhuǎn)讓(transfer)等議題。
公約也意識(shí)到生物多樣性在全球的分布是不平均的。生物上貧乏的北國(guó)已在過去耗竭了它們的生物多樣性，而南國(guó)仍擁有豐富的生物多樣性。由于南國(guó)為了開發(fā)必須利用生物資源，因此保育生物多樣性便對(duì)南國(guó)的開發(fā)造成沉重的負(fù)擔(dān)。公約意識(shí)到只有工業(yè)化的北國(guó)能夠透過已開發(fā)和開發(fā)中國(guó)家的合作，以更多的貢獻(xiàn)(不僅是財(cái)務(wù)項(xiàng)獻(xiàn))來減輕南國(guó)的重?fù)?dān)。
《生物多樣性公約》協(xié)議的架構(gòu)有兩層意義。首先，公約把如何執(zhí)行公約的條款留給各國(guó)自己做決定。這是因?yàn)楣s所有條款的都表現(xiàn)在目的和政策上，而非硬性的義務(wù)性質(zhì)(例如華盛頓公約）。它也不像歐洲棲地和野生動(dòng)植物管理委員會(huì)(European Council Directive on the Protection of Natural and Semi-natural Habitats and of Wild Fauna and Flora)那樣設(shè)定標(biāo)的，羅列出數(shù)百種生物，規(guī)定必須把它們的族群拉回到「令人滿意的水平」�！渡锒鄻有怨s》的精神則強(qiáng)調(diào)主要的決策權(quán)在于國(guó)家：和其它保育公約不同的是，這個(gè)公約沒有附錄，也沒有把須加保育之物種和棲地的名單。
至于在各個(gè)國(guó)家級(jí)的行動(dòng)方面，有關(guān)保育和永續(xù)利用的條款主要有二：第1條和第6條。第1條訂立了公約的目標(biāo)，包括生物多樣性保育和永續(xù)利用其組成部分。公約第6條要求各締約國(guó)制定國(guó)家策略(National strategy)、計(jì)劃或方案(plans or programms)，以保育生物多樣性并永續(xù)利用生物資源。不過，為了達(dá)到第1條的目標(biāo)，締約國(guó)必須在其它條款付出更多的努力。
公約許多其它的條款都是政策性的條款。第8條規(guī)定是有效的就地保育生物多樣性，其中要求締約國(guó)該國(guó)之法律、政策達(dá)成有一系列有關(guān)的目標(biāo)。第9條則是類似第8條的移地保育(ex situ conservation)。
公約第10條規(guī)定生物多樣性組成部分的永續(xù)利用，第14條規(guī)定的是環(huán)境影響評(píng)估。這些目標(biāo)都仰賴研究和培訓(xùn)(公約第12條)、公眾教育和意識(shí)(公約第13條)的支持。
有關(guān)遺傳資源的取得(公約第15條)、技術(shù)的取得和轉(zhuǎn)讓(公約第16條)雖然復(fù)雜，卻都交由各締約國(guó)自行決定其執(zhí)行方式。
《生物多樣性公約》只是協(xié)議架構(gòu)的第二層意議在于公約強(qiáng)調(diào)了締約國(guó)可以在未來的會(huì)議中不斷地協(xié)商附件(annexes)和議定書(protocol)。例如有關(guān)財(cái)務(wù)的條款(公約第20、21及39條)顯然在里約熱內(nèi)盧簽約截止前未達(dá)成共識(shí)，因此，其內(nèi)容刻意模糊，主要是為了留待締約國(guó)在日后的會(huì)議中加以明確化，事實(shí)上，財(cái)務(wù)問題在締約國(guó)大會(huì)的四次會(huì)議之后，仍未達(dá)成具體的共識(shí)。
公約涵蓋的議題
從好幾方面看來，生物多樣性公約都是一個(gè)里程碑。首先，這是生物多樣性的保育第一次被完整、全面地提出；其次，遺傳多樣性也是第一次被納入有約束力的全球公約中。第三，生物多樣性的保育首度受到人類共同的關(guān)切。
一、國(guó)家主權(quán)和人類共同關(guān)切的問題
生物多樣性是人類“共同遺產(chǎn)(common heritage)”的這種想法很早就遭到反對(duì)，理由是大多數(shù)生物多樣性的組成部分都在各個(gè)國(guó)家的管轄范圍內(nèi)。因此，公約特別強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)其生物資源擁有主權(quán)。另一方面這個(gè)規(guī)定也表達(dá)了生物性保育是人類“共同關(guān)切的問題”�！肮餐P(guān)切的問題”指的是做為國(guó)際社群的一員，各國(guó)對(duì)生物多樣性保育負(fù)有共同責(zé)任。主權(quán)權(quán)利在公約的序言中提到兩次，公約第3條(原則)及第15條(遺傳資源的取得)也都提到主權(quán)的原則。
然而，國(guó)家主權(quán)也帶來了相對(duì)的責(zé)任，誠(chéng)如公約的序言開宗明義就提到生物多樣性保育是人類共同關(guān)切的問題，然后才提各國(guó)對(duì)其生物資源擁有主權(quán)。序言中強(qiáng)調(diào)各國(guó)有責(zé)任保護(hù)它自己的生物多樣性，并以永續(xù)的方式利用它自己的生物資源，公約第6條(保育和永續(xù)利用方面的一般措施)、第8條(就地保育)和第10條(生物多樣性組成部分的永續(xù)利用)都詳細(xì)規(guī)定了各國(guó)的責(zé)任。
二、保育和永續(xù)利用
公約包括了一系列有關(guān)生物多樣性保育和永續(xù)利用其組成部分的義務(wù)。公約要求締約國(guó)發(fā)展國(guó)家策略和計(jì)劃，將生物多樣性保育和永續(xù)利用訂入有關(guān)的部門或跨部門計(jì)劃、方案和政策內(nèi)(公約第6條和第10條)。除此之外，各國(guó)還負(fù)有就地保育的義務(wù)(序言及第8條)、執(zhí)行移地保育的義務(wù)(第9條)。生物資源的永續(xù)利用交織在許多條文中，第10條則特別提到這一點(diǎn)。原住民以及地方小區(qū)在生物多樣性保育上扮演的角色也在序文第8(j)條和第10(c)條出現(xiàn)。此外，還需要研究和培訓(xùn)(第12條)，公眾教育和意識(shí)(第13條)等方法，加上環(huán)境影響評(píng)估(第14(1)(a)和(b)條)以及緊急應(yīng)變的安排，以支持國(guó)家生物多樣性保育的整體決策(第14(1)(c)-(e)條)。
各國(guó)的義務(wù)有四點(diǎn)值得一提。第一，《生物多樣性公約》區(qū)分了「保育」和「永續(xù)利用」這兩個(gè)名詞。「永續(xù)利用」在公約第2條中加以定義，以強(qiáng)調(diào)各國(guó)(尤其是開發(fā)中國(guó)家)務(wù)必重視其生物資源的利用。相對(duì)地，「保育」卻沒有在公約中定義，公約中有時(shí)用廣義的保育，有時(shí)候則用狹義的保育。第二，全球生物多樣性保育雖然是公約最基本的目標(biāo)，唯有負(fù)起保育生物多樣性各個(gè)元素(生態(tài)系、物種和遺傳資源)和生物資源的義務(wù)，才能達(dá)成這個(gè)目標(biāo)。公約提出生物資源的利用顯示其涵蓋面比一般人認(rèn)知的還廣。公約固然對(duì)生物資源豐富的國(guó)家十分重要，它對(duì)所有的國(guó)家都非常重要。第三，公約的每一條前面都有一句話，以限制該條款的應(yīng)用范圍，但是卻不指出該條款要執(zhí)行到什么程度才算合格。事實(shí)上，公約已注意到已開發(fā)和開發(fā)中國(guó)家政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技等的差異，因此要求各締約國(guó)執(zhí)行的程度應(yīng)和該國(guó)的能力相當(dāng)，以履行公約的義務(wù)。公約的第四個(gè)重點(diǎn)是國(guó)家的行動(dòng)。在公約的談判過程中，建立國(guó)際機(jī)制以訂立優(yōu)先順位的想法遇到很大的阻力，由于事涉敏感，最后在公約中所有的“全球(global)”字眼都遭到刪除。把保育重點(diǎn)的優(yōu)先順位放在國(guó)家的層級(jí)有幾個(gè)好處：(1)只有國(guó)家和國(guó)家下的層次才能有效保育生物多樣性；(2)各國(guó)比較傾向列出其國(guó)內(nèi)的保育優(yōu)先順位，而非國(guó)際的保育優(yōu)先順位；(3)生物多樣性保育和永續(xù)利用生物資源的議題太過繁雜，最多只能在國(guó)家，甚至只能在地方上決定如何執(zhí)行。如果一味地采取由上而下的方式來處理環(huán)境問題，終必會(huì)發(fā)生問題的。
三、有關(guān)取得(access)的議題
有關(guān)取得的議題在公約的談判中最為棘手。開發(fā)中國(guó)家在討論保育的義務(wù)前，提出許多要求。它們不但施壓，希望公約走向直接以利用為導(dǎo)向的路，同時(shí)也要求將三類“取得”的義務(wù)和方式納入公約之中。這三類“取得”即(1)遺傳資源的取得；(2)相關(guān)科技(特別是生物科技)的取得；(3)利益的取得－資源供應(yīng)國(guó)家得以取得、分享遺傳資源在生物科技開發(fā)上所獲得的利益。
自從1983年聯(lián)合國(guó)農(nóng)糧組織的“國(guó)際植物遺傳資源承諾(International Undertaking on Plant Genetic Resources)以來，自由取得遺傳資源一直是國(guó)際間盛行的原則，遺傳資源的控制也沒有法律約束。1980年代初期就有幾個(gè)國(guó)家在其管轄范圍內(nèi)限制遺傳資源的取得。而在公約的談判中，持這種看法的聲浪愈來愈高，因此公約第15條規(guī)定，遺傳資源取得的決定權(quán)屬于各國(guó)政府，并依該國(guó)法律行政。這樣的改變是基于在法律上國(guó)家既然對(duì)自然資源擁有主權(quán)，遺傳資源當(dāng)然也不能例外。從實(shí)際面來看，控制遺傳資源的取得同時(shí)也讓簽約國(guó)能夠有機(jī)會(huì)與他國(guó)談判如何公平合理分享由利用遺傳資源而產(chǎn)生的惠益(公約第15(7)條)。
最近10年生物科技快速進(jìn)步，使人們注意到遺傳資源的價(jià)值。在工業(yè)國(guó)家，智慧產(chǎn)權(quán)保障了生物科技發(fā)展的權(quán)益，專利權(quán)的范圍已經(jīng)包括了許多活體生物。這種產(chǎn)權(quán)制度鼓勵(lì)了原創(chuàng)性，卻忽略了源自大自然的原料，也沒有考慮到原住民和農(nóng)夫在維持、開發(fā)遺傳多樣性方面的貢獻(xiàn)。因此，公約第15、16、19條規(guī)定取得應(yīng)按照雙邊共同商定的條件，以便原產(chǎn)國(guó)得以分享惠益。事實(shí)上，這些條文要執(zhí)行起來并非易事。公約第15(7)、16(3)和19(2)條就留給簽約國(guó)相當(dāng)?shù)恼遄脵?quán)。
落實(shí)《生物多樣性公約》
前面已經(jīng)提到所有公約條文的實(shí)施主權(quán)都操之于各國(guó)的政府。每一個(gè)簽約國(guó)要做的事的很多，然而各國(guó)行動(dòng)的成功與否全要看各已開發(fā)和開發(fā)中國(guó)家達(dá)成其義務(wù)的意愿有多高。在國(guó)際的層次，締約國(guó)大會(huì)、提供科學(xué)咨詢的“科學(xué)、技術(shù)和工藝咨詢附屬機(jī)構(gòu)”(Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice, 簡(jiǎn)稱科諮機(jī)構(gòu)，SBSTTA)以及公約秘書處在落實(shí)公約各項(xiàng)條文時(shí)，都扮演催化的重要角色。
《生物多樣性公約》的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是締約國(guó)大會(huì)(Conference of the Parties, 簡(jiǎn)稱COP)。1994年11月28日至12月9日于巴哈馬的拿騷(Nassau)舉行第一次締約國(guó)大會(huì)(COP-1)，會(huì)議重點(diǎn)在于公約未來的走向及運(yùn)作。1995年11月6-19日于印度尼西亞的雅加達(dá)舉行了第二次締約國(guó)大會(huì)(COP-2)，會(huì)中通過各締約國(guó)應(yīng)在國(guó)家的層級(jí)開始行動(dòng)，并強(qiáng)調(diào)政策指導(dǎo)方針的重要性。此外，第二次締約國(guó)大會(huì)決定建立數(shù)據(jù)交換所機(jī)制以促進(jìn)信息交流科技合作，由全球環(huán)貸繼續(xù)擔(dān)任公約的中程財(cái)務(wù)運(yùn)作機(jī)制，并通過一項(xiàng)稱之為「海洋和海岸生物多樣性的雅加達(dá)任務(wù)(Jakarta Mandate on Marine and Coastal Biological Diversity)」的全球行動(dòng)方案，以拯救瀕危生態(tài)系。
雅加達(dá)的締約國(guó)大會(huì)也設(shè)立了不限成員的生物安全特設(shè)專家組，工作組的任務(wù)是為了發(fā)展出一份《生物安全議定書(Protocol on Biosafety)》，以安全轉(zhuǎn)讓、處理、使用生物科技所產(chǎn)生的改性活生物體(living modified organism, LMO)，避免它們?cè)谠骄侈D(zhuǎn)移后對(duì)生物多樣性的保育和永續(xù)使用產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。特設(shè)工作組在1996年6月、1997年5月、10月和1998年2月分別召開4次會(huì)議，研擬《生物安全議訂書》草案，預(yù)計(jì)工作組將在1998年完成任務(wù)，于1999年開放《生物安全議訂書》供各國(guó)簽署。
1996年11月4-15日于阿根廷的布宜諾斯艾利斯(Buenos Aires)召開第三次締約國(guó)大會(huì)(COP-3)。會(huì)中討論的重點(diǎn)包括農(nóng)業(yè)生物多樣性、原住民知識(shí)、鼓勵(lì)措施、與其它公約的合作事宜、生物多樣性評(píng)估、森林和生物多樣性的關(guān)系、開辟財(cái)源供公約運(yùn)作各項(xiàng)計(jì)劃。
1998年5月1-18日于斯洛伐克的布拉提斯拉瓦(Bratislava)召開第四次締約國(guó)大會(huì)(COP-4)。會(huì)中主要的議題有內(nèi)陸水域生態(tài)系生物多樣性保育之方案、農(nóng)業(yè)生物多樣性、森林生物多樣性、海洋和海岸生物多樣性(雅加達(dá)任務(wù))、檢討數(shù)據(jù)交換所的運(yùn)作、生物安全議訂書、傳統(tǒng)知識(shí)、利益分享、保育和永續(xù)使用的鼓勵(lì)措施、公眾教育和公眾意識(shí)、計(jì)劃和政策的環(huán)境影響評(píng)估、與其它公約的聯(lián)系合作，檢討締約國(guó)繳交的第一份國(guó)家報(bào)告以及公約的長(zhǎng)程計(jì)劃。
科諮機(jī)構(gòu)的任務(wù)是為公約的實(shí)施提供及時(shí)的建議。其成員原本應(yīng)以科學(xué)家為主，但從已開過的三次會(huì)議看來，政府代表在科諮機(jī)構(gòu)中顯然居于主流地位。科諮機(jī)構(gòu)在未來會(huì)有更多的科學(xué)家參與，是公約秘書處的「智庫(kù)」。公約秘書處職司協(xié)調(diào)執(zhí)行，設(shè)于加拿大的蒙特婁，第一任執(zhí)行秘書為肯亞籍的Calestous Juma博士，Juma博士在工作數(shù)年后已經(jīng)辭職，1998年9月1日起由新的代理執(zhí)行秘書Hamdallah Zedan領(lǐng)導(dǎo)公約的行政事務(wù)部門。秘書處現(xiàn)有49個(gè)職缺，大多已填滿，其工作包括：一、行政指導(dǎo)與管理(15人)；其中行政指導(dǎo)6人，基金管理及行事務(wù)9人；二、科學(xué)技術(shù)和工藝事項(xiàng)司(14人)；三、生物安全股(4人)；四、實(shí)施和溝通司(16人)；其中司長(zhǎng)辦公室2人，數(shù)據(jù)交換所機(jī)制股8人，財(cái)務(wù)資源及文書股3人，另3人負(fù)責(zé)國(guó)家報(bào)告的收集和審查。
要使公約得以充分運(yùn)作，必須建立健全的財(cái)物機(jī)制。在締約國(guó)大會(huì)會(huì)議的早期會(huì)議中決定由全球環(huán)境貸款設(shè)施(Global Environment Facility，簡(jiǎn)稱全球環(huán)貸，GEF)充當(dāng)臨時(shí)的財(cái)務(wù)機(jī)制。締約國(guó)大會(huì)歷次會(huì)議中全球環(huán)貸的定位備受爭(zhēng)議，一直有國(guó)家主張另立機(jī)制，不過，依締約國(guó)大會(huì)近年來幾次會(huì)議的結(jié)論看來，許多國(guó)家雖然對(duì)全球環(huán)貸的經(jīng)費(fèi)分配抱怨連連，全球環(huán)貸卻頗有扶正為正式財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的架勢(shì)。除了全球環(huán)貸加速挹注資金27.5億美元之外，盡速準(zhǔn)備一份合理取得資金條件和指南的詳細(xì)(見公約第21(2)條)仍是當(dāng)務(wù)之急。而締約國(guó)大會(huì)中也不斷地督促公約秘書處應(yīng)多方設(shè)法(例如向聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界銀行、已開發(fā)國(guó)家等)籌措經(jīng)費(fèi)。
公約第19條還規(guī)定締約國(guó)要制定必要的議訂書，規(guī)定適當(dāng)程序，安全轉(zhuǎn)讓、處理和使用改性活生物體，目前正在進(jìn)行擬訂的《生物安全議定書》(Protocal on Biodsafety)就是為了這個(gè)目的�！渡锇踩h定書》生物安全不設(shè)成員名額特設(shè)工作組(open-ended ad hoc working group on biosafety)已經(jīng)開過6次會(huì)議，最近的一次(第六次)會(huì)議在1999年2月14-19日于哥倫比亞的卡塔赫納(Cartagena)舉行，緊接著在2月22-23日召開《生物多樣性公約》締約國(guó)大會(huì)第一次非常會(huì)議，打算在大會(huì)中通過《生物安全議定書》并開放供《生物多樣性公約》的成員簽署�？上У谝淮畏浅�(huì)議的談判從頭到尾都在貿(mào)易、環(huán)境、科學(xué)和農(nóng)業(yè)議題中激蕩、糾纏，由于利益的沖突，使得原本預(yù)期通過的《生物安全議定書》在此次會(huì)議中流產(chǎn)，會(huì)議結(jié)果是暫時(shí)中止締約方會(huì)議非常會(huì)議，但要在公元2000年5月的締約國(guó)大會(huì)的第五次會(huì)議之前恢復(fù)談判，以生物安全工作組第六次會(huì)議報(bào)告中的議定書草案做為下次談判的基礎(chǔ)，完成這份卡塔赫納生物安全議定書(Cartagena Protocol on Biosafety)；如果《卡納赫納生物安全議定書》能在各方妥協(xié)下順利完成，它將是《生物多樣性公約》的第一份議定書。日后有可能在公約下協(xié)調(diào)出更多的議定書，只是生物多樣性公約與其它公約間的關(guān)系還在進(jìn)一步厘清之中，以利日后的合作與協(xié)調(diào)。例如《生物多樣性公約》秘書處與世界貿(mào)易組織(World Trade Organization)正在就貿(mào)易和環(huán)境議題協(xié)商，以使國(guó)際貿(mào)易的基本原則和規(guī)定，能夠符合多邊環(huán)境協(xié)議的精神。當(dāng)然，要和全球以及區(qū)域間所有相關(guān)的法定協(xié)議、組織、機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的聯(lián)系，的確是很大的挑戰(zhàn)。
最后，民間組織(亦即非政府組織，Non-Governmental Organizations, NGOs)在公約的執(zhí)行上舉足輕重。這個(gè)觀點(diǎn)在序言的第14段說得很清楚：“強(qiáng)調(diào).....促進(jìn)政府間和民間組織之間的國(guó)際、區(qū)域和全球合作的重要性和必要性�！睕]有民間組織的積極參與督促，就不會(huì)有生物多樣性公約的誕生。今后，日漸茁壯的民間組織必然也會(huì)對(duì)公約的執(zhí)行產(chǎn)生相當(dāng)影響力，就臺(tái)灣而言，政府更該和民間攜手合作，充分運(yùn)用民間組織的人力、知識(shí)、技術(shù)與承諾，才能早日把公約所設(shè)定的目標(biāo)落實(shí)在這塊土地上。
生物多樣性的教育
在《生物多樣性公約》中，第13條是與公眾教育和意識(shí)有關(guān)的條文，此一條文指出：
締約國(guó)應(yīng)：
(a) 促進(jìn)和鼓勵(lì)對(duì)保育生物多樣性的重要性及所需要的措施的理解，并透過大眾傳播工具進(jìn)行宣傳，將這些課題列入教育大綱；
(b) 酌情與其它國(guó)家和國(guó)際組織合作，制定關(guān)于保育和持續(xù)利用生物多樣性的教育方案和公眾意識(shí)方案。
公約第13條第一段之目的在于透過大眾傳播媒體和教育方案，使民眾了解(1)生物多樣性及其重要性；(2)保育生物多樣性所需要的配套措施。締約國(guó)用來滿足這項(xiàng)法律義務(wù)的方法很多，基本上可以透過學(xué)校教育和社會(huì)教育的管道，以促使民眾了解生物多樣性、它的重要性以及保育生物多樣性的各種措施。
我們知道，缺乏民眾的支持，絕不可能延緩生物多樣性的喪失。因此，積極透過多種管道，提升一般大眾的意識(shí)，強(qiáng)化大眾行動(dòng)的意愿和能力，才可能保育生物多樣性、永續(xù)使用生物多樣性。
世界資源所(World Resource Institute, WRI)、國(guó)際保育聯(lián)盟(World Conservation Union, IUCN)以及聯(lián)合國(guó)環(huán)境署(United Nations Environment Programme, UNEP)在1992年共同出版的“全球生物多樣性策略(Golbal Biodiversity Strategy)”一書中建議各國(guó)在學(xué)校教育系統(tǒng)里，應(yīng)該
1. 強(qiáng)調(diào)生物多樣性對(duì)小區(qū)健康和福祉的貢獻(xiàn)；
2. 強(qiáng)調(diào)生物多樣性對(duì)生態(tài)系健康(health of ecosystem)的貢獻(xiàn)；
3. 把生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)觀點(diǎn)結(jié)合在一起。
除了把上述重點(diǎn)納入全國(guó)性的教育體系之外，全球生物多樣性策略也建議發(fā)展一些鄉(xiāng)土教材，直接把生物多樣性和學(xué)生周遭的環(huán)境結(jié)合起來。學(xué)校是強(qiáng)化生物多樣性大眾意識(shí)的重鎮(zhèn)。中、小學(xué)學(xué)特別重要，因?yàn)橹�、小學(xué)是感性、認(rèn)知和觀念形成的階段，同時(shí)中小學(xué)的人數(shù)遠(yuǎn)比大學(xué)生的人數(shù)多。而要讓中、小學(xué)生了解生物多樣性及其保育，必須先教育中小學(xué)老師。老師對(duì)生物多樣性感到興趣，熟悉生物多樣性保育的內(nèi)容，課堂上的教育才會(huì)產(chǎn)生效果。在課堂上，老師可以
1. 解釋所有“活物” (包括那些小得連肉眼看不見的生物)都是生物多樣性的組成分子。強(qiáng)調(diào)人類及其文化是生物多樣性的一部分。
2. 闡明對(duì)藥材、工業(yè)產(chǎn)品、食物、農(nóng)業(yè)育種有貢獻(xiàn)的生物多樣性成分有何重要之處。例如說明農(nóng)民和作物育種間的關(guān)系以強(qiáng)調(diào)基因多樣性的保育對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響；討論利用各種生物資源改變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和環(huán)境的實(shí)例。
3. 強(qiáng)調(diào)持續(xù)利用資源的重要性。安排學(xué)生參觀本地的保育設(shè)施或保留區(qū)。討論關(guān)心自然、自我維持和其它的保育道德規(guī)范。以角色扮演的方式(每個(gè)學(xué)生扮演不同的利益團(tuán)體)舉辦生物多樣性管理會(huì)議。
4. 指定學(xué)生制作墻報(bào)或撰寫關(guān)于生物多樣性的散文，列舉個(gè)人保育自然的作法。
5. 帶學(xué)生到野外(森林、海邊、溪流等)進(jìn)行校外教學(xué)，讓他們親身感受、學(xué)習(xí)生命的多樣性。課外教學(xué)可以指定學(xué)生描述住家附近區(qū)域的生物多樣性。
社會(huì)教育是保育生物多樣性成功與否的另一要素。社會(huì)教育提升、大眾意識(shí)的成本效益很高，值得多花心思�；旧仙鐣�(huì)教育的管道包括了：
1. 文化和宗教；
2. 口傳；
3. 協(xié)助小區(qū)農(nóng)業(yè)、保健和識(shí)字的方案；
4. 以平民百姓為對(duì)象的保育工作方案；
5. 與野生動(dòng)物、自然保育等民間團(tuán)體結(jié)合；
6. 與環(huán)保組織、團(tuán)體結(jié)合；
7. 在國(guó)家公園、動(dòng)物園、植物園和水族館展示；
社會(huì)教育的對(duì)象也很多，可以針對(duì)政府或私人企業(yè)、成人或兒童、不同性別等等。一些特定團(tuán)體包括：
1. 立法委員、民意代表和行政人員；
2. 工業(yè)、企業(yè)和商業(yè)人士；
3. 專業(yè)團(tuán)體(例如醫(yī)師、工程師學(xué)會(huì))；
4. 消費(fèi)者；
5. 以生物資源維生的小區(qū)(例如漁村)
要達(dá)到社會(huì)教育的目的，必需透過各種媒體，像收音機(jī)、電視、影片、報(bào)章雜志、書籍。大多數(shù)人之所以了解重大社會(huì)問題，主要是透過通俗文化(例如娛樂、廣告、通俗藝術(shù)及印刷品等傳播媒介)才能吸引大眾保育生物多樣性。今天，許多工業(yè)化國(guó)家都有很高的雨林保護(hù)意識(shí)，顯示通俗文化的確具有提升政府和消費(fèi)者行動(dòng)力量的功能。大眾媒體可以廣泛討論人類在地球生命系統(tǒng)所扮演的管家職分(stewardship)、大滅絕(mass extinction)、生物多樣性對(duì)人們生活的貢獻(xiàn)、生物多樣性可以規(guī)避未來風(fēng)險(xiǎn)等概念，因?yàn)檫@些概念和百姓生活的距離比較小。此外，傳統(tǒng)的慶典儀式、通俗藝術(shù)、宗教也都能發(fā)揮教育功能，不可輕忽。
《生物多樣性公約》第13條的第二段則要求締約國(guó)進(jìn)行國(guó)際合作，發(fā)展喚起大眾意識(shí)的教育合作計(jì)劃。這樣的合作計(jì)劃可以強(qiáng)化教育課程綱要、提供技術(shù)援助、經(jīng)驗(yàn)交流、訓(xùn)練老師、學(xué)生。此外，像聯(lián)合國(guó)教科文組織(UNESCO)和聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的國(guó)際環(huán)境教育組織(International Environmental Education Programme, IEEP)之類的非政府機(jī)構(gòu)也能提供生物多樣性教育方面的協(xié)助�？傊ㄓ袛U(kuò)大教育的層面，才能讓民眾深刻認(rèn)識(shí)生物多樣性的重要和危機(jī)，唯有在民眾擁有保育生物多樣性的決心之后，生物多樣性的保育和持續(xù)利用才有明天。
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